民主黨
臨時組合屋研究報告及倡議
--- 2017年9月 ---
(一) 研究目的
香港近年居住在劏房的人數急增，當中不少是在輪候公屋的市民。截至2016年12月底，約有148 800宗一般公屋申請，以及約133 500宗配額及計分制下的非長者一人申請，合共高達28萬多宗申請。然而，政府承諾每年興建的2萬個公屋出租單位，過去數年一直沒有達標，縱使未來能夠達標及沒有新增公屋申請者，也要14年時間才能滿足這28萬宗申請的需要。
民主黨認為現在其中一個可行的重要解決辦法，可能就是興建大量臨時組合屋，作為過渡安排，以解決公屋建屋量追不上需求問題，遂展開是次研究。
(二) 臨時組合屋定義
以預制組件建成的房屋，樓高一層至數十層(美國紐約建有32層的組合屋)，一般以先進組裝技術方法興建，建築時間比傳統房屋短，可以隨時拆卸並循環再用。而貨櫃屋(集裝箱)是其中一款組合屋，但通常只能興建最高為四至五層。
(三) 過去政府類似政策
香港早期有大量市民居住在危險的木屋區內，政府有見及此，在一九八五年開始，政府撥地並由香港房屋委員會負責興建臨時房屋區安置有關居民。臨時房屋區顧名思義是香港政府房屋供應的權宜之計。
臨時房屋區是兩層高或者是只有一層的臨時樓宇，香港先後出現八十多個臨屋區。臨屋區全盛時期，曾有多達四萬多戶共十三萬多人居住，為香港市民提供大量的居住單位。隨著時代進步，狹小的居住單位已經不合時宜，特區政府便在九八年宣佈全面清拆臨屋區，直至二零零一年五月三十一日，位於西貢的最後一個臨屋區(沙角尾臨屋區)清拆行動正式完成，標誌著臨時房屋正式在香港消失。
(四) 外國臨時組合屋案例
A. 荷蘭阿姆斯特丹 (Keetwonen)
荷蘭公屋稱為「社會房屋」，由9間自負盈虧的NGO「社會房企」承建， 有32%人口租住，而香港則有29%人口居於公屋。
荷蘭的Keetwonen是以舊貨櫃建成的過渡性房屋屋村，位於阿姆斯特丹，面積約3萬平方米，原擬作監獄，後來擱置，2002年當局免地租，出讓給社會房企Tempohousing，經過3年研究，2005年動工興建臨時青年公寓，用貨櫃疊成1000個320呎單位，單位內均有獨立廚廁及露台。由於每個單位以不到3000港元的低廉的租金出租， 吸引大批移民家庭和學生入住，令Keetwonen成為阿姆斯特丹十分受歡迎的青年公寓。以Tempohousing的經驗，每個月可以建成150間貨櫃屋。
B. 荷蘭阿爾梅勒 (Almere)
Almere 在2004至2010年期間採用由Creative Living Inc. (創意生活)的Spacebox 可移動的住宅工作室設計，作為學生宿舍，共提供1000個單位，包括位於市中心Spacebox的36個單位和 Care Homes的30個單位。Creative Living Inc. 為1997年成立的荷蘭私人公司，業務主要為建築承包商。Spacebox 可堆疊至3層樓高，每個房間建築面積約21平方米，提供獨立浴室、洗手間和廚房，也可以成為過渡性房屋。
租賃費用包括公共地方的清潔費、電力和維護費用。例如荷蘭維騰堡大學（Wittenborg University） 用採用這種學生宿舍設計，房間租金訂為420至450歐元（包服務費、互聯網、有線電視等）。Spacebox 施工簡易，無須進行地基打樁。
C. 英國倫敦 (Ladywell Pop-up Village)
Ladywell Pop-up Village位於倫敦舊區，該舊區清拆後，4年後才有永久發展，當地政府Lewisham council便動用430萬英鎊在該址建造24間組合屋，每個單位750呎，兩房一廳，供無居所的家庭租住18至24個月。
D. 英國布萊頓 (Richardson's Yard )
Richardson's Yard 位於英國Brighton，由QED Property Developers 投資了90萬英鎊興建36個單位，交了慈善團體Brighton Housing Trust (BHT)管理5年。QED Property Developers收取每單位每月650英鎊。
(五) 發展模式
臨時組合屋是類近歐洲的「社會出租住宅」（Social Rented Housing），強調「只租不賣」的精神，簡單說就是指政府（直接或補助）興建，或民間擁有之合於居住標準的房屋，採「只租不賣」模式，以低於市場租金或免費出租給收入較低的家庭或特殊弱勢對象的住宅。因此，臨時組合屋不是用來解決民眾置產問題，而是為了照顧難於市場上覓得宜居居所的弱勢者，以低於市場租金及多元住宅型態，並搭配其他社會福利，在香港情況而言，對比永久居住的公屋來說，是一種臨時輔助性的住宅公共投資。
綜合外國案例，可以有以下五種項目發展模式﹕
1. 政府獨力覓地、興建及管理；
2. 政府覓地、負責興建，交非牟利組織或社企管理；
3. 政府覓地，交非牟利組織或社企負責興建及管理；
4. 地產發展商自行興建，發展商自行管理或交予非牟利組織或社企管理；
5. 地產商發現商向非牟利組織或社企租出土地，交非牟利組織或社企負責興建及管理。
根據香港的現況，我們認為第一至第三個發展模式較為可取，始終政府有責任擔當主導角色，亦避免予人「官商勾結」之感。
(六) 什麼人士需要入住臨時組合屋及租金水平之釐定
政府於2015年估計劏房數目有八萬六千四百個，住了十多萬人，民間則估計更多，這數字比起香港最高峯時的臨屋居民數目有過之而無不及。劏房戶不但居住環境擠迫惡劣，與當年的臨時房屋區不遑多樣，而且還有消防隱患。現時政府的解決方案是大量興建公屋，這可能需要十至十五年的時間。因此，我們建議輪候公屋三年或以上人士及有需要人士，可以入住臨時組合屋。
香港中文大學未來城市研究所土地資源及房屋政策研究中心2015年進行一項研究，以探討香港劏房戶的租金佔收入比率的真正變化。就劏房戶的租金、家庭收入和居住面積等多方面進行調查，結果發現平均的租金佔收入比例上升至41.1%，人均居住面積則下跌至47.8平方呎。
根據2017年8月加拿大出租房指數（Canadian Rental Housing Index）的數據，統計了加拿大各省按租金佔家庭收入比例，卑詩省以24%排第一；安省和新斯科舍省排第二，租金佔家庭收入比例都是23%。其他數據顯示，東京和悉尼的租金佔家庭收入比例分別為25.3%和 29%。
為到照顧基層市民的生活質素及香港現實情況，我們建議臨時組合屋的租金水平應定於家庭入息中位數25%至30%，並與入住居民協議租住年期。
(七) 興建臨時組合屋對社會影響
作為一個過渡安排，讓未獲編配公屋，而又生活在惡劣環境中的市民有較好的居住環境。同時，增加過渡性房屋，有助壓抑私人市場的租金，特別是劏房的租金。
(八) 發展臨時組合屋四大條件
發展臨時組合屋需要關注四大條件﹕(A)土地與交通配套、(B)相關法例配合、(C)安全、(D)舒適程度，以下會詳列各條件具體內客。
------ (A) 土地與交通配套
香港土地雖然有既有的土地用途，但面對現時如此嚴峻的房屋短缺局面，政府必須要有新思維及承擔，考慮不同土地以建築臨時組合屋的可能性。當中或許牽涉到暫時更改土地用途，政府可能要在某些政策細節上拆牆鬆綁。以下是一些可用作建臨時屋的土地﹕
a. 政府閒置土地
根據本土研究社於2017年7月公佈的資料，政府現存可供公眾短期租賃的閒置土地共有927塊，佔地142萬平方米，相當於7.5個維園。
這些土地，有些可考慮臨時建屋。舉個例子，馬灣有一塊約8萬平方米的土地(地政署編號: DLOTW&KT067 )。該塊土地屬平地，假若整幅土沒有生態價值及有足夠交通配套，如擺放一層組合屋，可以建約2000間320呎的組合屋。如果建三層，最多可以興建6000個單位。
b. 利用臨時政府撥地
現時以臨時政府撥地方式撥予各政策局及部門以實施政府項目或提供服務的撥地共有4 267個，涉及土地面積約3 424公頃，地政總署可以勾出那些用地會於未來數年間歸還政府，之後政府可以物色那些土地適合建臨時組合屋。
c. 閒置校舍
183間空置校舍中有105間保留「政府、機構或社區」用途(沒有保留期限)，10間有待研究及檢討。這些閒置校舍早應該及早規劃，評估興建永久房屋的可能性，現在任由校舍丟空，實在是浪費社會資源。
這些學校的標準籃球場的校舍是否可用以暫時建組合屋呢？一般藍球場面積 28米乘15米，而標準貨櫃面積12.19乘2.44。換言之，一個藍球場可放12個標準貨櫃，如果興建四層貨櫃屋，即可總共建48間，如果有100間學校有籃球場，即可建4800個1-2人單位。
學校本身已經有接駁水電甚至煤氣，有交通配套，可以加快興建貨櫃屋速度。三五年後，學校有其他用途，可快速還原。這樣又不用改動課室設計，又可以解燃眉之需。
至於交通配套方面，我們認為政府應盡量尋找一些已經有集體運輸系統，例如地鐵、巴士、小巴等可到達的土地，以免再花功夫在重新規劃臨時組合屋附近的交通。
------ (B) 相關法例配合
興建臨時組合屋，將牽涉本港不同法例，當中尤其以建築安全及消防安全方面的法例，我們更為關注，房屋雖然屬臨時，但絕對要安全可靠，以下為一些相關法例﹕
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法例 |
方向 |
建議 |
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消防 |
消防裝置或設備 (fire service installation or equipment )指為 —— (a) 滅火、防火或控制火勢； (b) 發出火警警告； (c) 提供途徑或方法讓人進入任何處所或地方以滅火、防火或控制火勢； (d) 在火警發生時利便自任何處所或地方疏散；或 (由2003年第7號第24條增補) (e) 在沒有正常動力供應時向作(a)至(d)段所述用途的裝置或設備提供後備動力供應，(由2003年第7號第24條增補) 而製造、使用或為如此使用而設計的任何裝置或設備； (由2003年第7號第24條修訂)
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必須符合《建築物條例》及各規例下有關消防安全、結構安全，以及排水工程等方面的建築設計及建造標準 (劉國裕，2013) |
1. 消防處在 「認可/已批核的設備」清單中加入適合貨櫃屋的消防設備，符合《消防（裝置及設備）規例》
2. 加厚地台和豎設間隔牆 (劉秀成，2011) 3. 開鑿面對走火樓梯或其防護門廊的洞口 (劉秀成，2011) 4. 煙霧感應器、自動噴灑系統及火警警報系統 (劉秀成，2011)
5. 走火通道標準
6. 提供防火分隔、防火門、耐火間牆、走火逃生指示、急逃生照明燈 |
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樓梯 （唔通風） |
消防安全建築物條例（第572章） |
補充︰之前為免出現煙囪效應，要求密閉設計的樓梯，但引來唐樓業主的反映太焗，上落時感辛苦 |
規定以耐火結構分隔牆，保護走火樓梯 |
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監工程序 |
按《建築物條例》（建築事務監工的權力） (第123章22條)，建築事務監工及獲授權人員
(a) 確定任何建築物、構築物、街道或天然、經平整或人工建築的土地是否構成危險或可變得危險； (由1980年第72號第7條修訂)
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《建築物條例（新界適用）條例》（第 121 章） 1. 新界豁免管制屋宇的高度限制為 8.23 米（27 呎）。 2. 必須遵守的條件 必須遵守的條件 (a) 建築物不得超過三層； (b) 上蓋面積不得超過 65.03 平方米（700 平方呎）； (c) 建築物每幅承重牆的厚度必須符合下列規定 ： (i) 鋼筋混凝土牆不得少於 175 毫米（6.89 吋）； (ii) 最低層的磚牆不得少於 340 毫米（13.39 吋）； (iii) 第二層及以上的磚牆不得少於225 毫米（8.86 吋）； |
1. 把過渡性房屋納入建築事務監督的工作範圍
2. 研究過渡性房屋會否跟隨丁屋/ 小型房屋標準，逃過《建築物條例》的監管 |
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無障礙通道 |
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1995 年 8 月通過了《殘疾歧視條例》，其中訂明如建築物未能為殘疾人士提供適當通道進入一些任何公眾人士或部分公眾人士有權或獲許進入或使用的地 方，或拒絕提供適當設施予殘疾人士，便屬歧視，一律予以禁止。但《建築物 (規劃)規例》 (第 123 章附屬法例)第 VII 部所提述的臨時建築物或承建商棚屋，就被豁免 (屋宇署，2008)。
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要求《建築物 (規劃)規例》不得對過渡性房屋作出豁免
範例: 1. 需要為高於 4 層的住用建築物的所有公用地方，提供無障礙通道。 2. 就不高於 4 層的建築物而言，也應用於主要入口及建築物地面的公用地方及進出建築物的途徑。 3. 提供暢達的出入設施，有輪椅升降台、斜道
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升降機 |
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藍屋將外置加建三組走火樓梯，並新建一組升降機於橙屋之後 (明報，2011)
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要研究6層樓以下的住用建築物，是否不用安裝升降機 |
------ (C) 安全
香港不時有颱風來襲，組合屋必須安全，經得起超強颱風的吹襲。以荷蘭的經驗，他們也經常面對強風，但組合屋仍可建五層，可見建屋技術亦相當可靠。另外，防火設施也相當重要，例如使用防火物料及安裝自動滅火系統，確保消防安全。
------ (D) 舒適程度
至於內部設計和設備必須讓居民感受舒適，歐洲國家已經有多款新穎具創意設計(請參考附件圖片)可供香港借鏡，當中又採用了先進的通風和隔熱設計、隔音及環保節能技術。至於輪椅人士如要到訪高層的組合屋，政府亦可採購「爬樓梯機」，以方便傷健人士上落。
臨時組合屋可以簡單以預制組件、貨櫃(集裝箱)或金屬架建成，建築過程快捷。民主黨期望政府可以積極考慮興建臨時組合屋，讓市民有一個舒適的安樂窩暫住，等待入住公屋。
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